擅自改变国有土地用途咋处理？
案情
2007年，A公司通过协议出让方式取得市开发区内一宗国有建设用地使用权，用途为工业。A公司缴纳全部出让金后领取国有土地使用权证。2013年，A公司将建成的两栋厂房出租给汽车销售公司用于整车销售，建筑面积5300平方米，已获得租金250万元。
评析
最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称法释〔2005〕5号）第二十三条规定，土地使用权转让、出租、抵押，地上建筑物、其他附着物随之转让、出租、抵押；地上建筑物、其他附着物转让、出租、抵押，土地使用权随之转让、出租、抵押。A公司将用途为工业的国有建设用地使用权上厂房出租用于商业经营，涉嫌不按照批准的用途使用国有土地。
《土地管理法》第五十六条规定，建设单位使用国有土地，确需改变土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。《城市房地产管理法》第十八条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。
那么，如果土地使用权人未经批准，擅自改变国有土地用途，相关部门是否能进行查处？
首先考虑由规划、住建部门查处。根据《城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责查处。如果A公司未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，规划部门应依法查处。
建设主管部门也可以对违反规定改变房屋使用性质的行为依法查处。住建部《商品房屋租赁管理办法》规定，违反规定改变房屋使用性质的，由直辖市、市、县人民政府建设主管部门责令限期改正，对没有违法所得的，可处以五千元以下罚款；对有违法所得的，可以处以违法所得一倍以上三倍以下，但不超过三万元的罚款。
国土部门也可以进行查处。土地出让合同中载明，出让期限内，受让人必须按照合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地。最高人民法院法释〔2005〕5号第六条规定，受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让方请求解除合同的，应予支持。因此，受让方违反约定，情节严重的，出让方可以解除合同，收回土地使用权。
《土地管理法》第八十条规定，不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条也规定，未按土地出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。
通过上述分析可以得知，我国法律规定了较为严格的土地用途管制度，但过于原则，操作性不强。现实中擅自改变土地用途、提高容积率的并非个例，只不过大多采用隐蔽方式。相关职能部门应当在职权范围内，对此类违法问题进行严厉打击。规划部门应对擅自调整规划、容积率等土地使用条件，以及未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的进行查处。
国土部门在查处擅自改变国有土地用途案件时，按《土地管理法》第八十条规定，可以责令土地使用权人交还土地，处以罚款。但是，对这种按照建设工程规划许可证的规定进行建设，如果仅因为出租给第三方用以非规划用途，就责令土地使用权人交还土地，则惩罚措施和违法行为明显比例不当，不符合行政法的比例原则和合理原则。土地使用权人擅自改变土地用途就要求交还土地，虽于法有据，但实践中鲜有真正收回土地使用权的案例。对于擅自出租厂房行为，住建部门可以依据《商品房屋租赁管理办法》第二十一条规定处罚，给予违法所得1~3倍且不超过3万元的罚款。这时，存在法律适用和当事人的违法成本太低的问题。
结合本案，建议按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定进行处理，责令限期改正。如该公司在规定的期限内拒不改正，国土部门对该公司给予罚款的处罚。此时可考虑按违法所得1~2倍，以达到警示和惩戒目的。如确需改变土地用途，土地使用权人应当经规划、国土部门同意后，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，补缴土地出让金。
