守护绿色发展的“根基”——访国土资源部耕地保护司司长刘国洪
绿色，一个象征希望的颜色。绿色发展，实现中华民族永续发展的必由之路。
“保护耕地是推动形成绿色发展方式和生活方式的题中应有之义。”国土资源部耕地保护司司长刘国洪开宗明义指出。耕地具有生产、生活、生态等多重功能，是国家粮食安全的根本保证，是发展绿色农业、发挥土地生态景观功能的根基和命脉。要加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，着力推动绿色发展。
耕地保护工作如何推动形成绿色发展方式和生活方式?新阶段的耕地保护工作该怎么看、怎么干?围绕这些问题，刘国洪一一作答。
保护耕地，推动绿色发展的应有之义
“耕地是绿色生态系统的重要组成部分。”刘国洪表示，从一定程度上讲，耕地就是绿地，水稻田就是最重要的人工湿地。耕地在调节气候、净化美化环境、维持生态多样性、涵养水源等方面发挥着重要作用。治理污染土地，提高耕地质量，与大气和水污染治理关系紧密。
同时，耕地是推动形成绿色发展方式的重要支撑。从现代农业发展看，耕地是粮食生产的根本保障。研究表明，耕地提供了我国人口85%以上的食物，而且95%以上肉蛋奶是由耕地资源的副产品转化而来。从新型工业化、城镇化发展来看，耕地是优化城乡用地布局和结构的基本要素。在城市周围布局一定数量耕地，特别是划定永久基本农田，可以发挥耕地在优化空间布局、控制污染、保护自然生态、美化城乡景观等多种功能，阻止城市的无序扩张和蔓延，倒逼节约集约利用土地。
耕地是推动绿色生活方式的基础载体。耕地是经悠久农业文明洗礼的特殊人工生态系统，具有很强的自然景观功能，可以舒缓集聚居住人群的压力，抒发回归故土的乡土情怀。优质的耕地更是提升人民生活品质的重要物质基础。生产更多优质农产品，让广大人民群众吃得安心、吃得放心，离不开足够数量的绿色、稳定、可持续利用的耕地资源作为根本保障。
不占少占，耕地管控性保护推动绿色转型
如何严守耕地红线，破解耕地占补平衡难题?
刘国洪认为，根本出路在于减少占用，从源头强化耕地保护意识，形成占用耕地的约束机制和节约集约用地的倒逼机制。适应经济发展新常态，迫切需要强化土地用途管制，倒逼新增建设不占或者尽量少占耕地，缓解建设占用耕地压力，以土地利用方式转变推动经济发展转型升级，以更少的资源消耗取得更大的发展成果。
第一，要从严控制建设占用耕地，坚守耕地保护红线。加强规划计划对占用耕地的整体管控，科学核定耕地保有量和永久基本农田保护面积。
有人认为，第二次全国土地调查数据显示：2009年全国耕地面积比第一次调查的1996年耕地面积多出8000万亩，是不是意味着可以不用再坚守红线。
对此，刘国洪表示，虽然“二调”耕地数据有所增加，但实有耕地面积没有大的变化，主要是调查手段和技术方法改进、税费政策调整等因素，数据更加全面、准确了。扣除位于林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内的，以及位于25度以上陡坡需要根据国家退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息等安排逐步调整的，以及受到中、重度污染以及因开矿塌陷造成地表土层破坏、因地下水超采影响正常耕种的耕地，适宜稳定利用的耕地也就是18多亿亩。同时，从粮食保障方面看，我国人均粮食消费最终需求水平总体呈增长态势，粮食总进口大于总出口，要确保国家粮食安全底线，必须确保实有耕地面积基本稳定。
第二，严格划定永久基本农田，特殊保护优质耕地。
2014年，国土资源部、农业部启动全面划定永久基本农田工作。目前，已按期完成划定工作，全域划定成果正在上图到户。从划定成果看，全国共划定永久基本农田15.47亿亩，城市周边共划定9370万亩，其中，新划入2700多万亩，有效解决了以往“划远不划近”“划劣不划优”等问题，提高了优质耕地保护比例。划定城市周边永久基本农田，严格管控保护，推动了保护耕地红线和生态红线“双落地”，进一步倒逼城市节约集约用地，缓解资源环境承载压力，为建设海绵城市、生态城市提供支撑，促进城乡绿色发展。
第三，坚持和完善耕地占补平衡管理，提高占用耕地“门槛”。
多年来，我们坚持严格执行以补定占、占优补优，确保补充耕地数量到位、质量相当。规范开展旱地改造为水田工作，以补充耕地和提质改造耕地相结合方式落实占优补优、占水田补水田。完善监管平台功能，实行补充耕地土地整治项目“补、备、核、用、考”全程监管，严格检查补充耕地数量质量。
此次《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》还提出了“明责任、算大账、差别化”改革举措，为维护生态环境脆弱地区生态平衡、加快形成生态文明建设共同体开辟了制度路径。
第四，全力推进节约集约用地，从源头实现少占耕地目标。
目前已基本形成了以“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”为主要内容的最严格的节约用地制度体系。加强土地使用标准制度建设，倒逼各行业应用节地技术，持续开展国土资源节约集约模范县(市)创建活动，发挥了典型示范引领作用。
补足补优，耕地建设性保护拓展绿色空间
2017年中央1号文件要求深入推进农业供给侧结构性改革，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足“量”的需要，向追求绿色生态可持续、更加注重“质”的需求转变，提高农产品供给质量和优质农产品的比重。
“适应农业供给侧结构性改革的要求，需要在坚守耕地红线的同时，通过不断强化耕地建设性保护，在耕地质量和生态保护上加码，确保建设占用耕地‘补足补优’，为现代农业发展提供必需的绿色、稳定、可持续利用耕地资源，为农业生产效率和农产品品质提升、绿色农业发展提供重要的前提条件，为继续推进退耕还林、污染耕地综合治理修复、减施农药化肥、耕地休养生息提供更多资源空间。”刘国洪说。
首先，积极实施“土地整治+”，着力发挥“1+N”综合效应。
规划引导。组织编制国家、省、市、县四级土地整治规划，根据规划逐级分解高标准农田建设任务。加大轮作休耕耕地保护和改造力度，优先纳入高标准农田建设范围。
标准先行。建立健全土地整治和高标准农田建设制度规定，牵头制定《高标准农田建设通则》等国家标准。
制度约束。依托国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，加强全程监测监管，落实高标准农田建设“三统一”(统一建设标准、统一上图入库、统一监管考核)政策要求。
其次，开展耕地耕作层表土剥离再利用，着力推进耕地提质改造。
耕作层是耕地的精华，是农业生产的物质基础，是维持耕地生产能力的根本保障。开展耕作层土壤剥离与利用是保护优质土壤资源、破解占优补优难题的重要举措。
再其次，推进损毁土地复垦利用，着力改善矿山生态环境。
2012年，国土资源部公布《土地复垦条例实施办法》，明确各类型土地复垦要求、验收、激励、监管措施等，积极推进土地复垦监管，规范土地复垦方案审查论证工作机制。
利益调节，耕地激励性保护激发绿色动力
从过去的“盼温饱”到现在“盼环保”，从过去“求生存”到现在“求生态”，生态环境在人民群众生活幸福指数中的地位不断凸显。
刘国洪表示，这为构建耕地保护长效激励机制创造了有利条件。对耕地保护主体进行科学的利益补偿调节，可以激发全社会保护耕地的主动性、能动性，为生态产业、绿色产业发展提供坚实基础，为绿色发展增添持续动能。
如何使耕地保护不再是政府唱的“独角戏”，让保护耕地的地方不吃亏，让保护耕地的群众得实惠?
刘国洪介绍说，国土资源部积极构建耕地保护激励政策体系，集聚政策合力，着力调动广大群众和基层政府保护耕地的积极性，让农民和集体经济组织的主体作用得到有效发挥——
一方面，探索完善土地整治“以奖促建”激励机制。
近年来，国土资源部采取“因素法”“项目法”分类下达专项资金补助，积极支持地方大力推进土地整治和高标准农田建设。同时，鼓励和支持地方积极探索创新土地整治项目实施模式，按照“自定、自筹、自建、自管”原则，采取“先建后补、以奖代补”方式，充分调动农民守护和建设绿色田园的积极性。
另一方面，建立健全耕地保护补偿机制。
近年来，广西、广东、浙江、江苏等省区，按照“谁保护、谁受益”的原则，整合有关涉农资金，探索建立耕地保护长效激励机制，对农民直接补偿，对地方政府进行区域性补偿。
如何实现耕地保护从“要我保”到“我要保”，充分发挥市场作用，利用利益调节方式，促进耕地保护责权利相统一，调动地方政府和市场主体保护耕地的主观能动性?
刘国洪认为，一是健全耕地保护责任主体补偿激励机制，调动政府和农民保护耕地的积极性。
整合中央和地方各级涉农资金，按照“谁保护、谁受益”的原则，对耕地保护任务重的地区，加大补偿力度，让农业区域发展有后劲，让保护耕地的地区不吃亏。鼓励对承担耕地保护任务的农村集体经济组织和农民进行奖补，增强保护耕地的持续动力。
二是建立区域间利益调节机制，促进区域统筹协调发展。
补充耕地指标易地调剂收益，除包括补充耕地成本外，还需考虑跨区域的资源补偿和长期管护费用，实现补充耕地地区与征占耕地地区责权利相统一。用活用好补充耕地指标利益调节机制，是助力精准扶贫、精准脱贫的重要抓手。耕地后备资源丰富的国家重点扶贫地区，在生态条件允许的前提下，可以有序推进土地整治增加耕地，通过对口向省域内经济发达地区调剂补充耕地指标获得指标调剂收入;占用耕地地区还可以通过产业转移、支持基础设施建设等多种方式，对这些重点扶贫地区进行对口扶持，实现耕地保护与经济发展的共赢。
