中共中央、国务院发布的《关于实施乡村振兴战略的意见》提出“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”，给宅基地“三权分置”改革试点提出了原则性的指导意见。笔者从盘活闲置宅基地的目标出发，从5个角度分析认识宅基地“三权分置”，为当前宅基地制度改革提供一种新思路。

不同于承包土地作为生产要素，需要适度集中扩大生产规模以提高经营效率的要求，宅基地制度改革应继续从服务农户为主体的小农生产现状出发，立足巩固宅基地对农业人口的基本保障作用，适度资本化宅基地使用权引入候鸟类城市人群，营造和谐乡村社区，构建有限宅基地使用权市场提高村民财产性收入；而不应过分强调宅基地的集中度和规模化开发影响乡村社区稳定；不应过度资本化宅基地使用权推高农户居住成本，提高农业生产成本；不应大规模引入城市人口冲击集体经济组织在乡村社会的主体地位。因此，宅基地“三权分置”制度的设计，要围绕巩固宅基地的集体土地所有制落实所有权、围绕农户对合法取得宅基地的主体地位落实资格权、围绕使用主体的差异化设置宅基地使用权能的基本思路，以存量宅基地的盘活利用为主要政策目标，按照完善创新宅基地用益物权的思路，以对等原则设置农户的宅基地资格权与集体经济组织外成员的宅基地使用权，构建宅基地“所有权、资格权、使用权”三权分置体系。

从五大维度认识宅基地“三权分置”内涵

从权利客体的维度认识

宅基地作为不动产，附着其上各项权利一般被认为物权范畴。《物权法》中用专门章节对宅基地使用权进行界定，并明确了宅基地属于本集体成员集体所有，确定了宅基地集体所有权。从权利设置上而言，宅基地所有权、使用权毫无疑问属于物的归属和利用而产生的民事关系。宅基地资格权作为农户对于宅基地的一项权利，同样应该坚持从物权角度理解和设计，不应理解为债权和成员权。按照中央的要求，农户宅基地资格权是基于盘活现实中闲置的宅基地和闲置农房需要而产生权利类型，宅基地资格权的设置对象是闲置宅基地，主体是合法取得宅基地的农户。对于宅基地自用或者尚未取得宅基地的农户，应不存在宅基地资格权设置的需求。

从权利关系的维度认识

物权具有排他效力，因此“一物一权”是设置物权的基本原则，一个物上不能同时设立两个或者两个以上在性质上相互排斥的定限物权。宅基地上“所有权、资格权、使用权”体系设计需要对宅基地所有、占用、使用、处分、收益、抵押权能进行重新分类，分别赋予不同权利主体，同一权能在多个权利主体出现重叠。在盘活闲置宅基地的背景下，为不具备村集体经济组织成员身份的赋予闲置宅基地和农房合法的使用权是改革的目标，而对让渡出的宅基地使用权利设置对应的宅基地资格权是改革试点的前提条件，这既是对农户作为闲置宅基地盘活利用主体地位的维护，也是对农户基本居住权利的保障。

从宅基地所有权和资格权的关系来看，宅基地资格权是村集体经济组织授权农户代表所有人对其合法取得的宅基地进行处置并获得收益，意味着所有权人放弃宅基地处置收益权。

从宅基地资格权和使用权的关系来看，集体经济组织外部人员经过宅基地资格权人取得了一定期限的宅基地使用权，意味宅基地资格权人放弃宅基地一定期限使用权、抵押权。宅基地资格权的义务和宅基地使用权的权利对等存在，因而两者同时发生、同时存在、同时灭失。

从宅基地所有权和使用权的关系来看，村集体经济组织虽不再享受宅基地处置和收益权利，但作为所有权人在遇到公共利益需要时，可以补偿并收回宅基地使用权。宅基地使用权人还需遵守村集体经济组织对宅基地的规划等要求。

从权利创设的维度认识

按照物权法定原则，物权的种类与内容只能由法律来规定，不得由当事人自由创设。农户经过申请取得宅基地资格权后，可以在《物权法》宅基地使用权规定的权益框架内，协商将其合法取得的闲置宅基地和闲置农房一定期限的出租、使用、抵押等部分使用权权能转让于非本集体经济组织成员的个人或单位使用，具体权能由试点领导小组出台管理办法。位置、期限、价格、违约责任等具体内容由农户和非本集体经济组织成员协商确立，订立合同作为登记要件，经不动产登记机构登记后发挥效力。

从权利交易半径的维度认识

宅基地资格权设立应在法定面积范围内由农户无偿取得，某种程度上类似于国有土地的划拨使用权，体现宅基地保障性和福利性质，不可交易，仅具备收益权能，而不能再次出租、交易和抵押的权能。

集体经济组织成员宅基地使用权具有长期占有、使用、出租等《物权法》规定完整权能和申请宅基地资格权的权能，仅可在集体经济组织内部交易，交易半径小，市场化配置程度低，使用权经济价值相对较低。

非集体经济组织成员使用权是农户经宅基地资格权赋予闲置宅基地处置权能后，一定期限内对农户闲置宅基地的占有、使用、抵押的权能，为保障乡村社会稳定，宅基地的农户主体地位，避免外部资本以炒作为目的频繁交易宅基地，非集体经济组织成员使用权交易需要先经宅基地资格权人收回后再进行二次间接交易，使用权人之间不得直接交易。非集体经济组织成员使用权为有偿取得，某种程度上类似于国有土地的出让使用权，体现闲置宅基地的财产价值，交易半径大，市场化配置程度高，使用权经济价值相对较高。

从统筹推进改革试点的维度认识

集体经营性建设用地和宅基地使用权放活具有一定共性，都是为二三产业进入农村提供土地资源性保障、为提高村民财产性收入和建设村集体经济组织提供财产性收入。在“三块地”改革打通后，通过增减挂钩的方式可以实现宅基地退出和集体经营性建设用地入市的转换。从政策内涵而言，两项改革也存在差异，具有各自对应的适用空间。

集体经营性建设用地的处置和收益主体是村集体成员，使用权人具有更加完整的权能，不受规模限制，对于一户多宅部分的宅基地和村庄整治后的节余建设用地，利用集体经营性建设用地政策更加符合实际需要，村集体经济组织在有偿收回的基础，以村集体为主体与社会相关单位协商统一开发，有利于降低交易成本，理顺产权和法律关系。

闲置宅基地使用权放活的处置和收益主体是合法取得宅基地的农户，存在开发规模和保障农户资格权的限制，更加适合“一户一宅”合法宅基地的盘活，开发应用的规模有限，适合于原地重建或改建类型的小微旅游、餐饮等项目用地，不适用于村庄整体整治开发。

宅基地“三权分置”视角下的城乡合作建房

2016年，国务院办公厅印发《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》，规定“在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房”，促进农村一二三产业融合发展。明晰的产权是要素流动的基础，宅基地“三权分置”改革为城乡合作建房提供了全新的产权保障和激励。城乡合作建房试点允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房，或下乡租用农村闲置房用于返乡养老或开展经营性活动。对此，笔者认为，城乡合作建房必须处理好保障农户基本居住权和维护返乡人员宅基地使用权的问题，从实际出发，城乡合作建房的主要目的是在“一户一宅”的基础上，吸引返乡人员的资金提高宅基地利用强度，并将增量空间的使用权赋予返乡人员，实现返乡人员和农户的双赢。

从这个角度分析，合作建房适用于在合法宅基地上建设多层住宅和多户联建四合院等高密度住宅共同融合生活的场景。不适用于统一建设住宅小区分栋居住，造成返乡人员与原住居民形成两个单独群体的现象，影响农村社会稳定。

针对返乡群体，笔者认为应重点鼓励家族成员中以考学、当兵等方式退出集体经济组织但仍有亲属在乡有宅基地这一返乡群体与亲属合作建房，通过宅基地增量空间的使用权吸引其返乡建房与家族成员共同生活养老，以宅基地资格权保障在乡亲属的居住保障，实现乡村社会秩序和谐稳定、增强家族感情联系，充分发挥家庭这一基本社会单元作为联系城乡资源交换的纽带作用，推动先富带动后富，激活各类城乡生产资源要素，推进乡村振兴。（作者单位：国家自然资源督察武汉局  作者：侯东  转载于中国自然资源报）